Forskningsinstitusjonen EIPA (European Institute of Public Administration) har foretatt en studie av den institusjonelle virkning som EU lovgivning har på lokalt og regionalt myndighetsnivå - ”The Institutional Impact of EU Legislation on Local and Regional Governments – A Case Study of the 1999/31/EC Landfill Waste and 2004/18/EC Public Procurement Directives”.
Den generelle konklusjon i rapporten er at hensynet til offentlige instanser knyttet til ny EU lovgivning ivaretas for sent, og nødvendige forholdsregler tas ofte først når lovgivningen er i ferd med å bli vedtatt i EU. Gjennomføring av EU’s ”Better Regulation strategy” kan ha ført til bedre prosesser, men dette var ikke tilfellet ved gjennomføringen av lovgivningen om offentlige innkjøp. Europeisk lovgivning kan fortsatt være kompleks og vag. Dette skaper rom for ulik praksis og gir EF-domstolen rollen som lovfortolker.
Utviklingen av domstolskapt rett knyttet til muligheten for interkommunalt samarbeid og krav til bruk av anbud, er fremhevet som eksempel på hvordan innføring av et direktiv direkte har påvirket lokale myndigheter. Det påpekes i rapporten at det tidlig i prosessen var fremsatt advarsler mot denne virkningen fra Europeiske organisasjoner, og CoR (Committee of the Regions), uten at advarslene ble tatt hensyn til. Resultatet er en mengde domstolsavgjørelser, og at vi i 2009 ser et skifte av retning i EF-domstolen mot større fleksibilitet og mulighet for interkommunalt samarbeid uten forutgående anbud.
Etter at rettsaktene er vedtatt i EU skal de gjennomføres i nasjonal rett. Slik gjennomføring gjøres ofte ved at det etableres såkalte ”Saksteam” eller lignende, utnevnt av statlige myndigheter. Slike nasjonale team oppløses normalt etter at implementeringsprosessen er ferdig. På grunn av tidsfrister for gjennomføring og ønske om å unngå fremtidige konfrontasjoner og saker for EF-domstolen, har medlemsstatene en tendens til å oversette hver bestemmelse bokstavelig, uten noen inngående analyse av handlingsrommet og mulighetene for fleksibilitet. Rapporten konkluderer med at det strenge skillet mellom vedtaksprosessen i EU og senere implementering i nasjonal rett, er uheldig. Det påpekes at hele prosessen, fra de første forhandlinger starter til nasjonal gjennomføring og implementering bør sees i sammenheng som en kontinuerlig prosess.
Rapportens konklusjon er som oppsummert:
- Selv om det er blitt noe bedre de senere år mangler det fortsatt mekanismer til å slå alarm når noen aspekter av et nytt EU lovverk kan ha en uønsket effekt på et gitt rettsystem. Rapporten påpeker betydningen av å ta hensyn til arbeidet i organisasjoner som representerer regionale og lokale myndigheter, og i CoR, og behovet for bedre konsultasjon og deltakelse innenfor den enkelte stat, for å avdekke uønskede virkninger av EU lovgivningen.
- Det bør vies mer tid og ressurser til bedre gjennomføring av EU direktivene. Korrekt gjennomføring sammenfaller ikke alltid med en bokstavelig oversettelse av europeisk lovgivning, og man må kunne utnytte det handlingsrom som gis for tilpasning og fleksibilitet.
- Det bør etableres ”early guiding teams” på et tidligere tidspunkt i prosessen (allerede i forberedelsesfasen). Slike ”teams” kan fungere som forbindelsesledd mellom subnasjonale myndigheter, nasjonalt nivå og EU nivået.
- Vanskeligheten med å forutse virkningen av den foreslåtte EU lovgivning medfører at man bør investere mer tid og ressurser, i tillegg til bred konsultasjon. Det påpekes at EU Kommisjonen ofte utsteder fortolkningsdokumenter for å avhjelpe uklare og vanskelige aspekter av en gitt lovgivning. I den grad det ikke er gitt presise regler, er det EF-domstolen som må gi en generell fortolkning. EF-domstolens rolle som ”med-lovgiver” kan ha en negativ virkning på muligheten for en smidig oppfyllelse av europeisk lovgivning. Rettspraksis bidrar heller ikke alltid til at de som er mest berørt av et EU direktiv får en avklaring, som gjør at de kan organisere sine tjenester på en hensiktsmessig måte, og samtidig være sikre på at de er innenfor den juridiske rammen som lovverket fastsetter.
Hele rapporten kan du lese her.